广东三星企业（集团）股份有限公司诉上海浦江海关没收行政处罚案

　　【要点提示】

　　根据2004年5月18日最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，在2000年7月1日《立法法》实施之前，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，属于行政法规；在《立法法》实施之后，这类规范性文件，不再属于行政法规。
　　在没收行政处罚中，被处罚主体并不仅仅局限于物品的所有权人，持有违法物品的人，也可以成为被没收处罚的主体。

　　【案例索引】

　　一审：上海市第二中级人民法院[2004]沪二中行初字第1号（2004年6月25日）
　　二审：上海市高级人民法院[2004]沪高行终字第7号（2004年10月20日）

　　【案情】

　　原告（上诉人）广东三星企业（集团）股份有限公司。
　　被告（被上诉人）中华人民共和国上海浦江海关。
　　1997年10月，广东三星企业（集团）股份公司（以下简称广东三星公司）将其生产的30辆铭牌为三星SXZ6510型汽车，由中国长航（集团）蛇口公司运抵上海。上海浦江海关委托中华人民共和国上海进出口商品检验局（以下简称商检局）对上述车辆进行检测，该局于1997年12月19日出具检测鉴定报告，认为上述30辆涉案车辆系整车拆卸成发动机、车架和轮胎后重新拼装并调换铭牌的美国产或加拿大产的克莱斯勒道奇CARAVAN7座旅行车。上海浦江海关在广东三星公司未提供其将整车拆卸成散件后重新拼（组）车辆系经过国家有关部门批准的证明材料的情况下，认定广东三星公司未经国家有关部门批准，利用整车拆卸的美国或加拿大产克莱斯勒道奇CARAVAN 7座旅行车的发动机、车架、轮胎三大件，重新拼（组）装成30辆三星SXZ6510型7座旅行车，违反了国函[1996]69号《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》（以下简称《通告》）之规定，决定没收上述30辆铭牌为三星SXZ6510型的汽车。在处罚作出前，上海浦江海关向广东三星公司进行了事先告知，广东三星公司亦提出了申辩，2003年7月22日，上海浦江海关以与事先告知相同的认定事实、理由及依据，作出没收涉案车辆的处罚决定。广东三星公司不服，向中华人民共和国上海海关（以下简称上海海关）申请复议，上海海关经复议于2003年11月17日作出上海海关[2003]0015号行政复议决定，维持了浦江海关的沪关调查违字[2003]004号行政处罚决定。广东三星公司仍不服，向法院提起行政诉讼。
　　原告诉称，被告没收的30辆三星SXZ6510型汽车是经国家机械部批准，列入国家汽车产品《目录》的合法汽车产品，具备合法进口手续，被告仅依据进出口检验局的鉴定作出处罚，认定事实不清；《通告》并非国家法律、法规，不能作为行政处罚的依据，被告适用法律错误；被告的违法行政造成其相应的经济损失，故请求判令撤销被告上海浦江海关作出的沪关调查违字[2003]004号行政处罚决定，返还被查扣的其公司生产的三星SXZ6510轻型客车30辆或与查扣时等值的价款人民币11 940 000元，赔偿因违法查扣车辆造成的利息损失人民币4 561 139．70元及相关仓储费用；本案诉讼费由被告承担。
　　被告辩称，其作出行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，原告赔偿请求缺乏事实证据和法律依据，请求维持其对原告所做的行政处罚决定，并驳回原告的赔偿请求。

　　【审判】

　　上海市第二中级人民法院经审理认为，被告上海浦江海关所提供的国函[1996]69号文系行政法规性质，具有法律效力，可以作为被告作出行政处罚的法律依据。根据该《通告》的规定，被告具有在其职权范围内，对属于非法拼（组）装的车辆予以没收的法定职权。被告提供了充分的证据，证明原告广东三星公司有未经国家有关部门批准，将美国或加拿大产克莱斯勒道奇CARAVAN 7人座旅行车整车拆卸成发动机、车架、轮胎三大件，重新拼（组）装成三星SXZ6510型7人座旅行车，并运抵上海的违法行为，其依据《通告》的规定，作出本案被诉行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。被告作出处罚前告知了被处罚人处罚的事实、理由和依据，听取了被处罚人的申辩和陈述，符合《行政处罚法》第31条、第32条的规定，行政执法程序合法。原告认为涉案车辆并非其公司所有，不仅与其诉状中的主张相悖，亦与被告提供的原告公司法定代表人、工作人员的陈述、原告出具的相关材料证明的事实不一致，故原告认为其并非被处罚主体的主张不能成立。原告认为其系合法进口汽车散件拼（组）装了涉案车辆，但其提供的进口汽车散件货物报关单并不能证明其上所列车身、发动机、轮胎及相关配件用于涉案车辆的拼（组）装，亦与商检局对涉案车辆所做的鉴定结论不一致。原告提供的证据与其待证事实之间缺乏因果关系，故原告对鉴定结论的异议，缺乏相应证据支持，其认为系合法进口汽车散件后将相应的散件组装了涉案车辆的主张，难以成立。原告认为其拼（组）装车辆经过国家有关部门批准，并提供了相关的证据，但上述证据并不能证明原告整车拆卸后将拆卸的散件重新拼（组）装车辆的行为得到了国家许可，且其亦不能提供在行政处罚程序中，曾向海关提供了相关许可的证据材料，故原告的该主张亦无法支持。鉴于被告所做行政处罚并无不当，故原告要求返还被没收的车辆或等值价款的主张，缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原告要求被告赔偿违法查扣车辆造成的利息损失及相关仓储费用，因本案系海关行政处罚具体行政行为，上述赔偿请求是针对海关查扣车辆的行为，并非基于处罚而提出的，故不属于本案审理范围。据此，依据《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》第1条、第3条，《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（1）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条之规定，判决如下：一、维持中华人民共和国上海浦江海关2003年7月22日作出的沪关调查违字[2003]004号行政处罚决定；二、驳回原告广东三星企业（集团）股份有限公司要求被告返还被查扣的三星SXZ6510型客车30辆或与查扣时等值的价款人民币11 940 000元的诉讼请求。
　　广东三星公司不服一审判决，向上海市高级人民法院提起上诉称，（1）国务院国函[1996]69号《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》的制定，不符合《行政法规制定程序暂行条例》的规定，且其制定没有宪法和法律依据，故不能认定为行政法规。国务院国办函[1997]33号文只是一个复函，其本身不是行政法规，更无权作为认定行政法规的标准。一审法院回避《通告》的效力问题，直接影响到被上诉人处罚的依据问题，显属不当。（2）对非法拼装行为的处罚不是被上诉人上海浦江海关的法定职权，被上诉人不具有作出没收处罚的执法主体资格。《通告》并没有明确海关在何种情况下有处罚权及有什么处罚权，根据《海关法》的规定，海关对非法拼（组）装车辆的处罚仅限于涉及走私或涉及违反海关监管的非法拼装行为，因此本案被上诉人的行为明显超越了职权。（3）被上诉人认定上诉人是30辆涉案汽车的所有权人是错误的。被上诉人提供的进口货物查验记录、尹全林、周伟明的询问记录表明，该30辆车不是上诉人生产和运输的。[1999]沪二中行初字第2号行政判决也证明，同一批车辆中另外20辆汽车被上诉人认定是湛江三星汽车企业集团公司所有，但现在将其余的30辆车认定为上诉人所有，显然自相矛盾。根据本案相关的证据可以证明，汽车配件是湛江三星汽车企业集团公司购买和进口的，在三星集团中只有湛江三星才具有汽车生产能力，被上诉人没有查清谁实施了非法拼（组）装行为，就对上诉人进行处罚属认定事实不清。（4）上诉人利用进口车身拼（组）装汽车是得到国家有关部门批准的，国家机械工业局[1999]机管汽字第123号文已明确，三星牌SXZ65IO轻型客车已列入国家汽车产品《目录》和光盘中，而且大连市中级人民法院[1999]大行初字第2号行政判决也已确认，三星公司系国家批准进口汽车车身生产配套装车的企业。被上诉人认定上诉人实施了非法拼装行为是不成立的。（5）根据《行政处罚法》的规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部、委制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或一定数量的罚款。《通告》并非行政法规，至多算作部门规章，所以被上诉人不能据此对上诉人作出没收的处罚。（6）一审法院拒绝追加湛江三星汽车企业集团公司作为第三人参加诉讼，剥夺了该公司的诉讼权利，属于严重程序违法。（7）非法查扣的利息损失和相关仓储费用，是基于违法行政处罚行为提出的赔偿请求，一审法院不予审理是错误的。综上，请求二审法院依法撤销原判和被诉具体行政行为，并支持上诉人提出的赔偿请求，案件受理费由被上诉人承担。
　　被上诉人辩称，海关是国务院设立的直属机构，海关的职权来源于法律、行政法规的授权。《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》是经国务院批准发布的，具有行政法规的效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据。《通告》明确规定，海关对非法拼装车辆的行为有行政处罚权。被上诉人将广东三星公司认定为被处罚人证据充分，蒋国华、尹全林、周伟明三份笔录及上诉人向海关提交的《广东三星关于请求解决三星公司组装生产的30辆SXZ6510型轻型客车被查扣问题的报告》等数份材料，均能证明涉案车辆属于上诉人所有的事实。且本案中，被上诉人认定广东三星公司是涉案车辆的非法拼装人，并未对车辆的所有权予以认定。[1999]沪二中行初字第2号行政判决是针对上海浦江海关1999年就20辆韩国双龙车罚没一案作出的，该案中，海关认定的仅仅是湛江三星汽车集团公司将20辆面包车运抵上海准备销售的事实，也没有涉及车辆的所有权问题。被上诉人在一审过程中已经提供了充分证据证明本案系争车辆属非法拼装。商检局的鉴定报告明确，本案所涉30辆三星SXZ6510型7座旅行车，系整车拆卸成发动机、车架、轮胎三大件后重新拼装并调换铭牌的美国产或加拿大产的克莱斯勒道奇CARAVAN旅行车。由于国家机构改革，2003年上海浦江海关作出处罚时，原国家机械工业局的汽车行业主管部门职能已由国家经济贸易委员会行使。国家汽车行业主管部门也明确，将整车拆解后重新拼装是非法拼组装行为。上诉人在向法院提供进口汽车零部件报关单复印件时，故意模糊了“商品名称”等关键内容，经被上诉人调查，上诉人提供的报关单进口的是“七座太空面包车”发动机和零部件，上诉人提供的报关单证所载车辆零部件与本案争议车辆是完全不同的车型，这些零部件装配不出本案系争车辆。且上诉人在涉及韩国双龙汽车罚没案审理中，提供的也是同一套进口报关单。因此上诉人称争议车辆系合法拼装的反驳理由不能成立。上诉人认为利用进口车身拼（组）装汽车是得到国家有关部门批准的，三星牌SXZ6510轻型客车已列入国家汽车产品《目录》和光盘中。而按照国家汽车产品《目录》和光盘的要求，上诉人应是利用自己生产的汽车底盘，使用进口零部件自行组织生产车辆，但绝不是将“整车拆解后重新拼装”。“整车拆解后重新拼装”是国家产业政策明令禁止的行为。被上诉人依据《通告》对上诉人作出处罚，认定事实清楚，于法有据，广东三星公司的行政赔偿请求，没有事实和法律根据。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
　　二审庭审中，上诉人在以原审提供的全部证据证明自己主张的基础上，还向法庭提供了1987年由国务院批准，国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，证明《通告》制定的程序不符合规定，不具有行政法规的效力。对此，被上诉人认为，上诉人没有在一审法院规定的举证期限内提供该份证据，故对该证据的效力不予承认。同时表示，国办函[1997]33号，《国务院办公厅关于执行国办发[1993]55号和国函[1996]69号文件有关问题的复函》已经明确，《通告》是经国务院批准发布的，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据。
　　被上诉人上海浦江海关仍以原审中提供的全部证据作为作出具体行政行为的事实和法律依据，并坚持原审中对相关证据的质证意见。
　　上海市高级人民法院经审理认为，《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》是国家工商局、公安部、海关总署、国家计委、机械部、外经贸部、国家机电产品进出口办公室等7部委办为贯彻实施国家发布的汽车工业产业政策，打击非法拼（组）装汽车、摩托车活动，保证汽车、摩托车生产经营的正常秩序，起草制定并报经国务院审批，具有行政法规的效力。海关的职权来源于法律、法规的授权。《通告》第3条规定，对非法拼（组）装车辆的行为，工商行政管理机关、公安机关、海关依据各自的职责没收销货款、未销售的车辆及进口件。被上诉人上海浦江海关是中国海关的组成部分，其对非法拼（组）装车辆的违法行为，具有作出行政处罚的执法主体资格。
　　本案中，行政处罚认定的被处罚主体是否正确，是上诉人提起上诉的主要问题。上诉人认为，被上诉人认定上诉人是30辆涉案汽车的所有权人是错误的，被上诉人没有查清谁实施了非法拼（组）装行为，就对上诉人进行处罚属认定事实不清。对此，被上诉人上海浦江海关在一审时提供了海关工作人员1997年11月7日分别对湛江三星汽车企业集团公司驻上海分公司经理尹全林、广东三星公司总经理助理周伟明所制作的询问笔录、2001年8月28日对上诉人法定代表人蒋国华的询问笔录、上诉人向上海海关调查局出具的广东三星股字[1997]236号《关于恳请放行三星牌轻型客车的请示》和《关于请求妥善解决三星公司组装生产的30辆SXZ6510型轻型客车被查扣问题的报告》等证据材料。经审查，这些证据真实、合法，与案件待证事实之间且有关联性，且证据间能够相互印证，足以证明涉案的30辆车辆是由上诉人组织生产，并运抵上海。湛江三星汽车企业集团公司是上诉人广东三星公司全资子公司，上诉人的法定代表人蒋国垡在询问笔录中也承认“广东三星公司与湛江三星汽车企业集团公司实际上是两块牌子，一套班子。现在处理债权债务以及对外都由广东三星企业（集团）股份有限公司出面，处理这批三星SXZ6510型30台7座面包车也是由我公司广东三星企业（集团）股份有限公司全权负责，接受调查和处理。”事实上，在整个行政处罚程序中，也确实是上诉人广东三星公司在接受调查，提出申辩和复议，直至提起诉讼，期间并未对被处罚对象提出过异议。上诉人虽提供了进口汽车零部件的报关单、销售合同、发票、完税证明等证据，欲证明湛江三星汽车企业集团公司是涉案车辆所有权人。但经庭审质证，上诉人提供的这些证据不能证明与涉案车辆有关联，销售合同及报关单项下的汽车零配件不能装配成本案所涉型号的车辆，上诉人提供的证据不足以否定被上诉人对实施违法行为主体的认定。故原审法院认定广东三星公司认为被处罚主体错误的理由不能成立并无不当。
　　二审中，上诉人坚持认为其利用进口车身及零部件拼（绢）装汽车，是得到国家有关部门批准的，三星牌SXZ6510轻型客车已列入国家汽车产品《目录》和光盘中，故被上诉人认定其实施了非法拼（组）装行为是错误的。对此，法院认为，被上诉人上海浦江海关将上诉人运抵上海的30辆铭牌为三犀SXZ6510型7座旅行车，委托上海进出口商品检验局鉴定，该局出具的检测鉴定报告结论为，上述30辆铭牌为三星SXZ6510型7座旅行车均有明显拆装痕迹，系整车拆卸成发动机、车架、轮胎三大件后重新拼装并调换铭牌的美国产或加拿大产的克莱斯勒道奇CARAVAN 7座旅行车。被上诉人据此对上诉人作出行政处罚，认定上诉人未经国家有关部门批准，整车拆解重新拼装的行为，违反了《通告》的有关规定。该处罚决定并未对上诉人是否可以利用进口车身及零部件拼（组）装汽车予以评判。三星牌SXZ6510轻型客车已列入国家汽车产品《目录》和光盘中，但被上诉人提供的证据可以证明，本案所涉的被查处车辆与国家汽车产品《目录》和光盘中三星牌SXZ6510轻型客车的技术参数不相符。上诉人不能证明其是按照国家有关部门批准的内容生产组装上述30辆车辆，且上诉人提供的进口汽车零部件的相关证据材料，也无法证明与被查处的车辆相对应。当时的国家汽车产业主管部门国家经贸委于2003年3月25日作出的产业[2003]073号复函已明确，汽车生产企业将国外生产的整车在境外拆解成散件进口后重新组装成整车，是与国家产业政策相违背的，是国家禁止的行为，属非法拼（组）装汽车的行为。综上，被上诉人所做行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，原审法院判决维持该处罚决定并无不当。
　　至于上诉人广东三星公司提出原审法院未准许湛江三星汽车企业集团公司作为第三人参加诉讼属程序违法，法院认为，根据《行政诉讼法》第27条的规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼。因湛江三星汽车企业集团公司与被诉具体行政行为没有利害关系，原审法院对其要求作为第三人参加诉讼的申请不予准许，符合法律规定，并未违反法定程序。湛江三星汽车企业集团公司对此有异议，应另行要求处理。上诉人广东三星公司提出的原审法院未追加第三人，违反法定程序的上诉理由不能成立。上诉人广东三星公司在提起行政诉讼的同时，一并提出行政赔偿的诉讼请求。而被上诉人承担行政赔偿责任的前提是，被诉具体行政行为违法，且造成上诉人合法权益受到损害。鉴于被上诉人所做行政处罚决定系合法行政行为，应该予以维持，故原审法院对上诉人要求被上诉人返还没收的车辆或等值价款的主张不予支持是正确的。上诉人要求被上诉人赔偿查扣车辆造成的利息损失及相关仓储费用，因查扣行为与行政处罚是两个独立的行政行为，原审法院认定上诉人的该诉请不属本案的审理范围并无不当。上诉人提出行政处罚行为违法查扣行为必然违法的上诉理由没有法律依据，法院不予支持。
　　综上，上诉人广东三星企业（集团）股份有限公司提出的上诉理由不能成立，上诉请求法院不予支持，原审法院判决维持被上诉人中华人民共和国上海浦江海关所做行政处罚决定，并判决对上诉人的行政赔偿请求不予支持均无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（1）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　审理本案主要应把握以下两个问题：
　　一、行政处罚依据的法律效力问题
　　本案没收行政处罚的依据是由国家工商局、公安部、海关总署、国家计委、机械部、外经贸部、国家机电产品进出口办公室等七部委办起草制定并报经国务院审批的国函[1996]69号《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》（以下简称《通告》）。
　　该《通告》不仅规定了海关对非法拼（组）装汽车行为具有执法主体资格，而且也设定了包括没收在内的各项行政处罚。审查本诉行政处罚的合法性，首先需要解决的问题就是该《通告》是否有权设定没收财物的行政处罚。
　　《立法法》第10条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第12条规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。第14条规定，除本法第9条、第10条、第11条、第12条以及第13条的规定（这些条文规定了法律、行政法规、地方性法规、规章对行政处罚的设定权）外，其他规范性文件不得设定行政处罚。根据上述有关行政处罚设定权的法律规定，由国务院七部委办起草制定的《通告》的性质有可能是行政法规、规章和其他规范性文件三种情况中的一种，同时根据上述规定亦可见，没收行政处罚只能由法律、行政法规或者地方性法规设定。因此如果《通告》的性质是规章或者其他规范性文件，那么其对没收行政处罚的设定就是无效的，以此为依据作出的行政处罚当然违法。如果《通告》的性质是行政法规，则其对没收行政处罚的设定就是有效的，该《通告》就可以作为没收行政处罚的依据。因此，《通告》的性质是否是行政法规是本案审理的重点。
　　《通告》颁布于2000年7月1日起实施的《立法法》之前，而对这类文件的法律位阶，《立法法》并未明文规定，属于法律真空地带，可以由司法权进行判断。长期以来，我国的行政立法并不规范，程序、权限、效力相对模糊，本案《通告》法律位阶不明的问题正是由这一历史原因造成的。针对这类突出而又普遍的现象，2004年5月18日最高人民法院颁布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，明确规定：“考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是《立法法》施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在《立法法》施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。”本案《通告》系国务院于1996年8月21日，以国函[1996]69号文批复同意，由七部委联合发布，并具体组织实施。按照《行政法规制定程序暂行条例》的规定，行政法规可以由国务院主管部门负责起草。起草重要的行政法规，其主要内容与几个主管部门的业务有密切关系的，由国务院法制局或者主要的部门负责，组成有各有关部门参加的起草小组进行工作。行政法规可以由国务院发布，也可以由国务院批准、国务院主管部门发布。因此，本案所涉《通告》属于“立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规”。另外，国务院办公厅曾发出国办函[1997]33号《关于执行国办发[1995]55号和国函[1996]69号文件有关问题的复函》，将《通告》定义为具有行政法规的法律效力。再者，在有关文件清理之前，由于行政实践的需要，大量的类似文件仍然作为重要有时甚至是唯一的行政执法依据。本案《通告》对于打击非法拼（组）装汽车的违法行为就发挥了重要作用，否定该《通告》的效力，则会彻底摧毁打击防线，导致非法拼（组）装汽车行为猖獗。
　　基于上述考虑，本案两审法院都确认了《通告》的行政法规效力。
　　二、没收行政处罚中的被处罚主体问题
　　本案中没收行政处罚的被处罚主体是广东三星公司，其依据在于：广东三星公司法定代表人的笔录等证据均证明涉案汽车系广东三星公司所有，且在整个行政程序中，广东三星公司从未提出过车辆系湛江三星公司所有的申辩，浦江海关以此为据认定广东三星公司为被处罚人并无不妥。
　　审理中，广东三星公司提供了进口汽车零部件的报关单、销售合同、发票、完税证明等证据，欲证明湛江三星汽车企业集团公司是涉案车辆所有权人，由此认定被处罚主体错误。二审法院以这些证据不能证明与涉案车辆有关联，销售合同及报关单项下的汽车零配件不能装配成本案所涉型号的车辆为由，未认可广东三星公司的这一主张。但由此也引申出一个值得进一步探讨的问题：没收行政处罚的被处罚主体必须是财物的所有权人吗？
　　笔者的初步看法是，没收行政处罚的被处罚主体，一般是财物的所有权人，但基于财物的存在状态有所有权和使用权分离的情况，因此没收行政处罚的被处罚主体不排除实际占有人，特别是在类似走私之类的违法行为中，由于进出口管理手续和国际贸易活动的复杂性，法律和事实问题交叉，合法与违法行为并存，要查清走私物的所有权人，往往十分困难，所以在实践中，比较可行的方法就是以实际持有人或掌控人作为被没收处罚的主体。这也和没收行政处罚行为的特征相吻合，因为没收行政处罚直接针对的对象并非人，而是物，因此反映该行为本质特征的应当是该行为针对的物。故在非法财物的所有权人不明，或难以查清，但财物的非法性质已经确定，并且处于实际掌控人支配控制之下时，由于没收行为的本质要件已经具备，也可实施没收处罚。

　　【编后补评】

　　本案原告广东三星公司上诉称其不是涉案汽车的所有权人，湛江三星汽车企业集团公司才是所有权人，故认为行政处罚认定的被处罚主体错误，属认定事实不清。虽然经终审法院审查，认定上诉人提供的证据不能支持其主张，但上诉人的辩解也引申出一个值得探讨的问题：没收行政处罚中的被处罚主体是否必须是物品的所有权人？
　　《行政处罚法》第8条规定了没收违法所得、没收非法财物的处罚种类，但对于被没收的违法所得、非法财物这类违法物品与被处罚人之间的关系则未做规定，那么，被没收处罚人应该是违法物品的所有权人还是持有人？
　　由于《治安管理处罚条例》第7条规定：“违反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照规定没收。”（2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》第11条已取消了“没收”的规定，代之以“收缴”）故一直存在一种看法，即被没收处罚人应该是违法物品的所有权人。事实上，这是一种误解。
　　首先，《治安管理处罚条例》第6条规定的处罚种类为：警告、罚款、拘留三种（《治安管理处罚法》增加了两种处罚：吊销公安机关发放的许可证，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境），所以，“没收”在治安案件中并不是一种处罚，而是一种行政强制措施，故不能以该规定推导出被没收处罚人应该是违法物品的所有权人。
　　其次，没收行政处罚直接针对的是违法物品而不是人，故查清所有权之归属并不是实施没收处罚的前提条件，只要物品属于“违法所得”、“非法财物”，不论持有人是不是所有权人，该违法物品都应该被没收。持有人对他人的合法物品非法使用导致物品被没收，由此给所有权人造成的损失应由违法行为人承担。
　　第三，在某些情况下，很难查清违法物品的所有权人，比如对类似本案的走私物品，往往就难以查清其所有权人，如果对这类难以查清所有权的违法物品就不予没收，显然违背《行政处罚法》设立“没收违法所得、没收非法财物”这一处罚种类的立法初衷。
　　所以，没收行政处罚的被处罚主体，不应仅仅局限于物品的所有权人，违法物品的持有人也可以成为被没收处罚的主体。故本案原告广东三星公司的前述上诉理由，即使有证据支持也不能成立；上海浦江海关认定广东三星公司为本案没收行政处罚的被处罚主体并无不当。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（编写人：上海市高级人民法院　汤　军
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　责任编辑：彭　杨）

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